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冯兴元:土地财政、地方政府融资平台与规则

时间:2020-02-05 14:12:56 出处:快3_快3游戏平台_快3投注平台注册

  “土地财政”的实际规模远远大于地方国有土地转让收入

  目前我国政府每年公 布地方国有土地有偿出让收入和支出规模。那先 数据是愿因着完整篇 纳入了地方政府性基金预算管理。根据财政部的统计资料,1509年,在上述18335亿元政府性 基金收入中,亲们地方政府国有土地使用权出让收入入库额约为14239亿元,土地出让签订合同总价款为15910.2亿元。实际上,后一数据才是我国真正 的地方国有土地使用权出让收入。

  地方政府国有土地出 让收入是我国市县人民政府最好的土办法土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和国家有关政策规定,以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入,主好多好多 以招标、拍卖、挂牌和协议最好的土办法出让土地取得的收入,也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入,划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入, 依法出租土地的租金收入,等等。

  财政部公开的地方政 府国有土地出让收入实际支出为12327.1亿元,其支出价值形式为:用于征地拆迁、补偿以及补贴被征地农民的支出是51150亿元;用于土地开发支出14150 亿元;用于农村基础设施建设433亿元;用于城市建设支出3341亿元;用于土地挂接以及耕地开发支出478亿元;用于廉租住房建设以及好多好多 改制国有企业 土地收入用于职工安置等支出1378亿元。

  从前看来,征地、土 地开发、土地挂接、耕地开发的支出属于与征地直接相关费用,合计7088亿元,占57.5%亿元。此外,每种用于廉租住房建设的支出,好多好多 改制国有企业土 地收入用于职工安置的支出也属于与征地直接相关费用。而用于农村基础设施建设和城市建设支出合计3774亿元,占36.1%。

  上述地方政府国有土 地出让收入及其支出规模远远反映不了我国地方政府“土地财政”的实际规模。所谓“土地财政”,是指地方政府主要靠征收、储备和出售土地和好多好多 进一步的“土 地滚动开发”手段获得财政收入和好多好多 城市经营所得,以维持地方政府的“吃饭财政”和“建设财政”运转。好多好多 ,土地财政常常被称为地方政府的“第二财政”。

  “土地财政”实际规 模远远超出地方国有土地出让收入基金规模的愿因着好多好多 。愿因着之一是,土地从征收到出让,占据 着好多好多 后面 环节,地方政府为整个投入产出链投放大量的资金成本, 好多好多 最终获取土地出让总收入,上述国有土地出让收入只不过是土地出让总收入中的一小块,属于净收益,土地出让总收入与净收益的差,属于地方政府的投入成 本,是愿因着要远远大于净收益两种。是愿因着地方政府直接负责投融资,好多好多 资金从其左口袋进、右口袋出,两种就成为官员部门和每个人利益之所在。

  愿因着之二是,除了正 常的土地转让收入之外,地方政府还可获得好多好多 多种相关收入。“土地滚动开发”过程中,在第一轮,地方政府在对某一地块进行征收和开发规划之初,该地块和周 边房地产就往往但是但是结束了了上扬,这是是愿因着政府的未来基础设施投入和好多好多 投入将资本化到那先 房地产,愿因着其增值。随着那先 房地产的增值,政府的税、费收入也随着上 升。反映在市场上,房地产价格上升,其含高高了大量的政府税费收入。政府的基础设施投入和好多好多 投入不要 ,那先 投入资本化到房地产的程度越高,政府的税费收 入也越高。更有甚者,城市投资公司和好多好多 房地产开发公司两种就为地方政府所掌控,好多好多 地方政府还都都才能从那先 公司的直接投资和开发中获益。其后,地方政府将 获得的每种税、费和利润收入,外加新债收入,又投入到土地征收、开发和基础设施投入,从而进入下一轮的“土地滚动开发”。

  愿因着之三是,城市开发的结果,还带来更多的外来投资和繁荣,由此带来更多的地方政府税费收入。

  从后面 愿因着都都才能看出,无论是税,费,土地转让收入,信贷资金,好多好多 负债,直接经营利润,所有那先 收入的支出两种对于地方政府官员都才能巨大的正向激励是愿因着利益。

  正是愿因着占据 从前的正向激励是愿因着利益,城市政府有着巨大的动机压低从农民肩上的征地价格,提高其出让价格。此外,征地定价权统一集中在城市政府手里,无论定价高于还是低于尚待发现的公平市场价,农民往往不不将它当作公平交易,好多好多 视为“强买强卖”。

  地方投融资平台与“土地财政”互为助推器

  我国地方政府占据 “土地财政”和举债双重冲动,与我国现有的财政体制和政府体制欠缺有关,也与我国加速城市化的大背景有关。1994年的财政体制改革愿因着在其后中央政府逐 步大幅度集中各地财力,共同默许地方政府大量收取预算外资金收入,包括来自土地财政的大量收入,以缓解地方政府的财力紧张困境。我国城市化波特率从上世纪 90年代中期但是但是结束了了比较慢提高,这与1994年但是但是结束了了推行的城镇住房制度改革以及我国沿海地区加速工业化有关。那先 因素都有有助于企业、居民对城市建设用地的需求快 速增长。1998年出台《土地管理法》以及但是的好多好多 土地征收条例都起到了推波助澜的作用,它使得地方政府才能把“土地滚动开发”变为地方政府预算外收入 的最主要的来源之一。“土地滚动开发”过程中,土地管理法规使得地方政府才能以低补偿的形式大量征收农村土地,经过储备后高价转让给开放商,获得大量的土 地转让收入,并都都才能通过财政担保和土地抵押的最好的土办法取得大规模的银行贷款来投入城市建设。由此形成征地--土地收入--银行贷款--城市建设--征地从前一 个不断滚动开发循环。

  “土地财政”和地方投融资平台在具体运作上往往互为助推器。一荣俱荣,一损俱损。根据银监会的统计,1509年末我国地方政府融资平台债务余额约达7.36万亿元, 新增债务余额估计4万亿元,仅利息每年就要支付11500多亿元。这好多好多 保守的估计,是愿因着上述数据估计主要反映地方政府从银行信用社借入贷款余额的规模。根 据亲们平时调查的结果,好多好多 地方政府投资工程在施工但是都才能留有待清偿尾款的。尾款的金额有时才能达到项目总费用的150%左右。此外,好多好多 学校与医院,甚 至乡镇政府,也向民间借贷。算上所有那先 应付和负债,地方政府债务余额估计要大于两种数字。那先 债务支出直接愿因着地方政府的消费和投资支出的增加,尤其是 投资支出的增加。投资支出的一每种直接构成“土地财政”。此外,多数贷款债务依赖地方政府提供担保是愿因着“土地财政”抵押。2010年,我国政府频频出台政 策最好的土办法,对房地产市场价格进行打压。与此相应,房地产商的资金流趋于紧张,影响到好多好多 地方的“土地财政”的运行,从而也影响到银行系统对好多好多 地方政府融资 平台信用状态的信心。

  一般而言,所谓地方 政府融资平台,是愿因着地方政府融资平台公司,是指由地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,比较慢包装出有另另一个资产和现金流均可达融资标准的 公司,好多好多 地方政府在必要时还以提供财政补贴、担保是愿因着项目回购作为附加的还款承诺,以实现承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设、公用事业等项 目。那先 地方政府融资平台公司,往往只负责融入资金,不负责资金投入和回收,其还款也主要依赖于本级政府的财政实力和每种项目回报。地方政府融资平台通过 资本运作,大幅度提高财务杠杆率,从而不断累计财务违约风险。

  地方投融资平台功过兼有

  我国地方投融资平台 公司的功劳不可扼杀。一是那先 公司我觉得为各地政府融资了大量的资金,短期内建成了大量的基础设施和好多好多 项目。每种归功于农民权益保护欠缺、拆迁成本较低, 政府都都才能低成本运作建设基础设施项目。二是地方政府用金融运作最好的土办法,完成依靠财政投入不都才能完成的基础设施工程,使得地方百姓提前受益,好多好多 惠及后代。但 是,地方投融资平台还有好多好多 过失之处。一是好多好多 项目管理占据 低波特率运作和腐败问题图片报告 。欠缺地方民主决策、管理和监督的政府项目,腐败也往往难以外理。二是地 方投融资平台只负责筹资,不负责还贷,两种投融资主体与还贷主体的分离造成地方财政风险控制差。目前地方政府总体的财政风险过大。地方政府投融资平台两种 债台高筑,杠杆率欠缺,加带带“土地财政”运行受到房地产市场调控政策的影响,地方融资平台违约风险陡增。截至2010年6月末,我国商业银行地方融资平 台贷款达7.66万亿元,其中23%的贷款都才能项目借款主体及担保不合规或贷款本息偿还占据 严重风险的贷款,那先 贷款是那先 地 方融资平台贷款中最大的隐患。据中央某部门估计,地方融资平台坏账风险额高达1.76万亿元。随着我国中央政府最近频频出台对地方融资平台的清理整顿措 施,我国各地地方政府纷纷忙于做好账目文章做出应对。恰恰是愿因着地方政府融资平台的占据 ,客观上助长了“土地财政”在目前的维续与扩张。三是在当前的地方威 权体制下,地方投融资主要为那先 政绩工程和面子工程融资,而不一定是真正的民意优先工程,这也愿因着资金不一定得到最优配置,好多好多 容易朝着社会回报率较低 的工程上。地方政府投融资往往会集中在短期见效快的项目上,而都才能长期才能见效的项目上,这与地方政府负责官员的任期(一般为5年)有关。四是地方政府负 责官员任期短,欠缺地方财政民主约束,往往造成地方政府过度负债。地方政府官员在当前体制下,是愿因着这麼地方财政民主体制约束,假使 上级政府允许、默许、怂 恿,一般有着你会在任期内多举债以多出政绩的冲动,而不都才能承担还债责任。五是一届地方政府过度负债,对后续几届政府不公正,造成政府的代际不公,是愿因着还 债的任务则要落在后一届政府及本地百姓身上。六是地方投融资涉及好多好多 地方政府的违法担保,也好多好多 地方政府执法犯法。

  规则框架

  土地财政问题图片报告 和地方政府投融资平台问题图片报告 触及好多好多 我国的深度图问题图片报告 。都才能确立一系列的规则来外理那先 问题图片报告 。

  一是都才能允许地方政 府负债,但共同确立一整套规则。法律规定地方政府每年要做到收支平衡,不得列支赤字。好多好多 实际上地方政府负债问题图片报告 广泛占据 ,法律是无法禁止的。地方政府基 础设施工程,是愿因着属于收益性工程,未来会有较大的收益流,禁止地方政府负债则更是于理不通。是愿因着允许地方政府负债,则要确立好多好多 规则。比如地方政府负债需 要当地百姓的同意,经地方决策机关批准,并要得到省级政府的合规性审查。比如美国麻省的沃特敦镇好多好多 这麼。

  二是地方政府是愿因着地 方政府公司的职能都才能是明文列举的,地方政府公司的设立原则上禁止,作为例外都都才能允许,但都才能省级政府对之进行合规性审查。我国法律并这麼禁止地方政府通 过开设地方投融资平台公司负责投融资,也这麼禁止地方政府直接开设好多好多 形式的公司搞经营,造成了地方政府公司泛滥,挤出私人部门的企业投融资和经营。

  三是建立独立的房地 产价值评估体系,发展独立的评估机构,按照房地产市场价值补偿,辅之以每种“增值归公”,有有助于于社会公平。我国目前对农民的征地补偿水平在提高,对失地农民 的安置和社会保障在完善,甚至对好多好多 近郊农民占据 高于是愿因着市场价的“过度补偿”问题图片报告 ,好多好多 我国绝大多数城市普遍占据 着侵害农民土地权益的“低补偿”土地征 收问题图片报告 。两种“低补偿”问题图片报告 即便只占据 在一例农户身上,也是严重的侵权行为。我国的土地征收补偿条例的补偿都才能根据土地市场价值补偿,更都才能在其后最好的土办法土 地增值大概每种归公原则从中收走归公的那每种地价,好多好多 只按被征收土地的使用权年限和原用途给予补偿,这使得征地法规作为“天条”两种就明显欠缺公平性和 合理性。我国欠缺独立的土地价值评估机构,使得政府自行出台的任何土地价值评估结果是愿因着政府指定评估机构的土地价值评估结果(无论高于还是低于市场价值) 同样欠缺其公平性和合理性。

  四是地方政府的治理 都才能结合以地方财政民主制度的运行,建立和完善地方财政民主体制势在必行。无论是“土地财政”的肩上,还是地方政府投融资平台但是,均占据 地方层面公民权 利保护欠缺和地方财政民主制度缺失问题图片报告 。首先,地方政府的债务预算这麼进入地方公民及其代表机构的审议和监督多多程序运行 ;其次,本级地方政府不都才能大量负债和融资 的激励,而这麼大量偿还债务的责任和义务,因而实际上把债务负担转嫁给当地的公民和下一届政府。而下一届政府也会采取同样的行为,造成两种恶性循环,最终 的债务负担仍然都才能地方公民来承担。

  总而言之,若要外理目前的“土地财政”和地方投融资平台问题图片报告 ,都才能切实落实每个人权利本位原则,政府权力的授予原则,政府事权的辅助性原则,民主财政原则。都才能地方民众对地方财权和地方事务实行自治管理和民主管理。两种地方政治体制改革和财政体制改革仍然任重而道远。

本文责编:jiangxl 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 经济时评 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/38215.html 文章来源:三农中国

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